Gli obiettivi iniziali della Politica Agricola Comune (PAC) sono rimasti immutati nel corso della storia della Comunità, ma il loro peso relativo è cambiato significativamente. In generale, il sostegno ai prezzi che aveva animato la prima fase d’implementazione della PAC è stato progressivamente sostituito da forme di sostegno al reddito e misure a supporto dello sviluppo dei territori rurali, costruendo così il ponte da un paradigma settoriale e assistenziale ad uno multifunzionale che si sta via via completando.
Le riforme in passato sono maturate in uno scenario di relativa stabilità dei mercati. Oggi, alla vigilia di un nuovo passaggio di riforma, le cose appaiono radicalmente mutate e sia le esigenze di carattere socio – ambientale, che quelle legate alla sostenibilità economica dell’attività agricola, si sono fatte più complesse.
Il ciclo di riforme della PAC portato avanti dall’Europa ha progressivamente ridotto il ruolo delle componenti cosiddette distorsive del sostegno (incluse nell’amber e nella blue box degli accordi internazionali) in favore di forme di sostegno parzialmente o del tutto compatibili con la green box.
Con il varo dell’Health Check la distribuzione della spesa PAC per il periodo 2010 – 2013 vede un peso del 69% dei pagamenti diretti, del 24% per lo sviluppo rurale e del 7% per le misure di mercato, confermando un trend che a partire dal 1992 ha visto un progressiva riduzione della spesa destinata al sostegno alla produzione e ai mercati, che prima di allora contava per oltre il 90% della spesa destinata alla politiche agricole. Oggi peraltro gli strumenti di mercato sono inquadrabili più come reti di protezione che come classici strumenti di stabilizzazione
La comunicazione della Commissione UE sul futuro della PAC traccia tre grandi opzioni di politica agricola tra loro alternative:
– l’Opzione “Continuity”, attraverso la quale apportare solo piccoli aggiustamenti all’attuale assetto della PAC.
– l’Opzione “Break up”, attraverso la quale modificare radicalmente l’attuale sistema d’intervento, eliminando le misure di mercato e di sostegno al reddito e trasferendo risorse al perseguimento degli obiettivi di salvaguardia ambientale e lotta al cambiamento climatico. In pratica un’interpretazione del paradigma multifunzionale che disegna una politica agricola destinata a essere solo politica di sviluppo rurale.
– l’Opzione “Evolution”, attraverso la quale apportare cambiamenti al fine di rendere più efficace il legame tra sostegno e obiettivi fissati dalla PAC. Si tratta di cambiamenti che seppur non radicali e destinati a mantenere l’attuale configurazione su due pilastri della PAC, possono avere riflessi importanti sulla sostenibilità economica di ampie porzioni dell’agricoltura europea.
Quest’ultima opzione sembra essere quella più caldeggiata dalla Commissione.
Ma come si dovrebbe tradurre in termini di organizzazione dell’intervento e dei relativi impegni finanziari?
La Commissione formula dei primi importanti indirizzi sull’architettura della PAC post 2013, che viene organizzata nell’ambito dei due tradizionali pilastri: il primo, contenente i pagamenti diretti annuali e le misure di mercato, il secondo le misure multi annuali dedicate allo sviluppo rurale.
Gli elementi di novità vengono per ora solo introdotti come indirizzi. Saranno successivamente specificati e regolamentati nella proposta legislativa attesa per ottobre 2011, per poi essere oggetto del processo negoziale previsto dalla procedura di codecisione. Le novità di maggior rilievo riguardano ad oggi il tema dei pagamenti diretti, in merito al quale viene esplicitata sia l’esigenza di un premio più verde, sia una più equa distribuzione dei premi tra gli agricoltori europei. Questi due aspetti sono oggi preminenti nel dibattito in corso per l’impatto che dalla loro definizione può scaturire. Il tema della redistribuzione dei pagamenti diretti ha generato un acceso dibattito. La posta in gioco è altissima tanto che la Commissione ha scartato preventivamente l’ipotesi di un unico flat-rate europeo (pagamento per ettaro di superficie agricola europea eleggibile), circolata diffusamente nel dibattito pubblico che ha preceduto la Comunicazione della Commissione del novembre 2010.
La nuova articolazione del sistema dei pagamenti diretti dovrebbe, secondo gli indirizzi della Comunicazione, essere basata su quattro componenti:
– aiuto di base al reddito, da garantire attraverso un sistema di aiuti completamente disaccoppiato, legato all’attuale cross compliance, che dovrebbe tradursi nella fine della base storica del sostegno e in un pagamento ad ettaro eleggibile unico all’interno degli Stati Membri;
– componente verde, obbligatoria, finalizzata ad incrementare il livello di esternalità positive prodotto dagli agricoltori attraverso l’adesione a misure ambientali, compensando gli agricoltori per i costi supplementari derivanti dagli impegni assunti;
– aiuti addizionali al reddito in aree svantaggiate, da garantire attraverso un aiuto addizionale basato sulla superficie e complementare rispetto alle analoghe misure che su base multi annuale perseguono gli stessi scopi nel pilastro dello sviluppo rurale;
– supporto accoppiato volontario e limitato, che può essere garantito in ordine alla necessità di tenere in considerazione criticità specifiche che possano manifestarsi in quei territori dove il tessuto agricolo svolge un ruolo importante in termini economici e sociali. Questa previsione ricalca quella già contenuta nelle attuali misure contemplate dall’art. 68 dell’Health check.
Pur potendo inquadrare la proposta della Commissione all’interno dell’opzione evolution, ampi risultano gli spazi di manovra che possono dar luogo ad assetti della futura PAC e ad impatti sul sistema agricolo profondamente diversi. La stessa architettura dei futuri pagamenti diretti corre il rischio, ad esempio, di portare a uno sbilanciamento verso l’opzione “break-up” qualora la componente di aiuto al reddito fosse compressa da quella verde e da quella a sostegno delle aree svantaggiate.
Ma il tema più impattante e ad oggi il maggior oggetto della negoziazione politica in corso, sarà forse quello della redistribuzione delle risorse destinate ai pagamenti diretti (e di conseguenza della parte attualmente più consistente del budget PAC). Gli Stati Membri destinati ad essere penalizzati dalla redistribuzione sono preoccupati degli effetti di una penalizzazione il cui rilievo è ancora incerto, in quanto dipendente dalle variabili che saranno prese in considerazione per la redistribuzione.
Diversi studi (Adinolfi, Pantini e Spigola, 2011, LUPG 2010) hanno evidenziato come ai diversi modelli ipotizzabili siano associati ampi trasferimenti di risorse.
Inoltre, paesi in cui ancora vige il modello di pagamento su base storica, come l’Italia, saranno chiamati a gestire significativi fenomeni di redistribuzione interna del sostegno, tra settori e tra territori. L’applicazione di un flat-rate nazionale comprimerà, a volte in maniera drastica, l’attuale premio ricevuto dagli agricoltori di alcuni grandi comparti dell’agricoltura italiana (zootecnia, grano duro, agrumicoltura), portando nel contempo alla movimentazione di importanti risorse tra gli envelopes regionali.
Questo amplifica l’importanza del sostegno al reddito e ci induce a riflettere sull’opportunità di costruire scelte dotate di tempi e flessibilità coerenti con l’esigenza di evitare impatti drastici sul tessuto produttivo.
Luglio – Agosto 2011.
Foto: Pixabay
Felice Adinolfi – Professore Associato di Economia e Politica Agraria Università di Bologna
